КЛАССИФИКАЦИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Цели, задачи, функции и методы исполнительной власти реализуются в разнообразных правовых управленческих актах. Следовательно, в целях лучшего познания их юридических особенностей важное значение имеет классификации актов управления. В связи с этим следует отметить, что в имеющихся работах по административному праву уже предпринимались попытки классифицировать правовые акты органов исполнительной власти по самым различным основаниям[1]. Анализ различных точек зрения по вопросу о классификации правовых актов позволяет сделать определённые выводы.
Основная сложность классификации правовых актов органов исполнительной власти состоит в том, что обстоятельств, влияющих на их содержание и характеристику, очень много.
В силу этого классификацию можно проводить и выделять различные группы правовых актов органов исполнительной власти. Но при этом необходимо помнить, что обстоятельства, влияющие на их содержание и оценку, нельзя рассматривать в отрыве друг от друга, если это не соблюдается, то классификация страдает определенной односторонностью. Помимо этого крайне важно при классификации административно-правовых актов иметь в виду то обстоятельство, что каждая классификация должна иметь реальное основание и научно-практическое значение.
Но, как нам представляется, дело не в поиске все новых и новых критериев классификации правовых актов органов исполнительной власти, а в отборе тех из них, которые позволяют наиболее четко отграничить и, следовательно, изучить каждую группу административно-правовых актов.
Как отмечает О.Э. Лейст, «классификация - способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие производные от них признаки каждого из элементов подразделения»[2]. В практической плоскости классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов правового регулирования, в построении правового и научного материала. Классификация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти носит условный характер, но не может быть произвольной и случайной. Она должна основываться на существенных признаках и специфических особенностях, коренящихся в существе классифицируемого и систематизируемого административно-правового материала.
Следует отметить, что проблеме классификации нормативных актов органов исполнительной власти посвящено много работ. Как отмечает К.С. Бельский «каждый ученый-администрати-вист, издавший в 20-е годы XX в. учебник или учебное пособие по административному праву, посвятил специальный раздел актам управления, полгая, что это один из наиболее важных институтов административного права»[3].
Так, А.И. Елистратов, А.Ф. Евтихиев, В.Л. Кобалевский условно подразделяли акты управления на три группы:
1) акты нормативные;
2) индивидуальные акты;
3) юрисдикционные акты.
А.Ф. Евтихиев нормативные правовые акты органов исполнительной власти называет административными актами и говорит о том, что данные акты содержат в себе правила общего поведения. Кроме того, А.Ф. Евтихиев говорит о том, что французские административисты трактуют нормативные акты управления как «второе законодательство»[4].
Как отмечает С.А. Иванов, существует множество классификаций нормативных правовых актов. Среди них наиболее распространенны классификации по следующим основаниям: юридической силе, уровню принятия нормативного акта, степени обобщенности, нормативного материала, по действию во времени (постоянные, временные, исключительные), в пространстве (на всей территории России, на территории какого-либо субъекта Российской Федерации), по кругу субъектов (общие и специальные), по направленности действия (акты внешнего и внутреннего действия), по органам, издающим нормативные правовые акты[5]. К.С. Бельский классифицирует подзаконные нормативные правовые акты применительно к полицейской деятельности и выделяет следующие полицейские акты: нормативные акты, индивидуальные акты, оперативно-распорядительные акты. Последние подразделяются на: административно-юрисдикционные; процедурно-защитные; регистрационные; разрешительные[6]. Кроме того, К.С. Бельский выделяет: административные договоры, гражданско-правовые договоры, международные договоры, организационные действия, внешнеорганизационные действия, материально-технические действия[7].
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, как уже выше отмечалось, весьма многообразны. Их можно классифицировать, по нашему мнению, по различным основаниям. В частности, по юридическим свойствам, по сроку действия, территории действия, характеру компетенции исполнительных органов, издающим правовые акты управления, форме выражения. По юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и акты смешанного характера[8]. Нормативными являются те акты, которые содержат в себе нормы права. Они применяются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не имеют конкретного, персонифицированного адресата (например, нормы, содержащиеся в Правилах дорожного движения[9]). Нормативными актами управления определяется правовой статус органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных Президенту или Правительству Российской Федерации. Аналогичные акты издаются и действуют на территории субъектов Российской Федерации. Правовые акты управления органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладают меньшей юридической силой по сравнению с актами представительных (законодательных) органов субъектов Федерации.
Являясь одним из наиболее емких источников административного права, нормативные управленческие акты регулируют общественные отношения, складывающиеся во всех сферах и отраслях государственного управления. Индивидуальные акты управления не содержат в себе норм права. Они разрешают конкретный, индивидуальный вопрос управления (дело) на основе законов и иных нормативных актов, то есть являются актами применения норм права к конкретным случаям (фактам), имеющим юридическое значение. Индивидуальные акты - это наиболее распространенный вид актов государственного управления. Посредством индивидуальных актов оперативно решается большое число вопросов и дел, возникающих в процессе управления.
В связи с этим представляется необходимым более подробно остановиться на правовой характеристике индивидуальных актов[10].
Индивидуальные акты, по В.Л. Кобалевскому, направлены на установление, изменение и прекращение, в соответствии с нормами права, индивидуальных административных правоотношений. Индивидуальные акты «живут мгновенной жизнью», исчерпывают себя и совершают свое дело в момент издания[11]. Разновидностью индивидуальных актов управления являются юрисдикционные акты. По мнению А.И. Елистратова, данные акты рассчитаны на то, чтобы подавлять возможные нарушения права[12]. Эти акты появляются в производстве по делам об административных правонарушениях. Как отметил К.С. Бельский, «административно-юрисдикционные акты» - это индивидуально-властные акты, решающие вопрос о виновности лица, совершившего административное правонарушение и одновременно о назначении положенного административного наказания»[13].
Термин «индивидуальные правовые акты» наиболее полно отражает все важнейшие характеристики обозначаемого им правового явления и позволяет судить о его сущности. В общей теории права наиболее распространены термины: «правоприменительный акт», «индивидуальный правовой акт», «ненормативный акт», причем два последних термина используются, как правило, для обозначения актов применения права[14]. В то же время в отдельных работах значение указанных терминов различается, например, отмечается, что правоприменительные акты составляют основную группу индивидуальных актов, выполняют специфическую роль (функцию) в механизме правового регулирования общественных отношений. Издание правоприменительных актов связывается чаще всего с деятельностью органов государства.
Такое положение в общей теории права не могло не сказаться и на отраслевых исследованиях. В административно-правовой литературе и, прежде всего в работах, посвященных правовым актам управления[15], либо затрагивающих в той или иной мере проблемы форм управленческой деятельности[16] и, в частности, правоприменительной деятельности органов управления[17], также широко используются термины и понятия «индивидуальный акт управления», «правоприменительный акт управления», «ненормативный акт управления», причем вопрос о соотношении этих терминов и понятий, как правило, не затрагивается. Используются чаще первые два термина, неся при этом одинаковую смысловую нагрузку. В то же время некоторыми авторами высказано мнение о необходимости разграничения этих терминов и понятий.
Так, Е.В. Додин, отрицая тождественность индивидуальных и правоприменительных актов, отмечает, что каждый акт применения права есть индивидуальное предписание (что, естественно, не вызывает возражений), но не все индивидуальные предписания выступают в качестве актов применения. При этом он подчеркивает, что, будучи средством регулирования поведения, отдельных субъектов в конкретных ситуациях, все индивидуальные акты порождают определенные юридические последствия (приказ о назначении на должность, постановление о наложении штрафа, распоряжение о выезде работника в командировку и т.п.)[18].
Но эти правовые последствия, по его мнению, различны: в одном случае изменяется правовой статус управляемого объекта путем наделения его определенными правами и обязанностями, в другом случае никаких изменений не происходит, ибо действия, которые вынуждены совершать управляемые, входят в круг их непосредственных обязанностей. Автор приходит к выводу о возможности выделения трех групп индивидуальных актов: правоприменительные акты; служебные предписания; акты, направленные на обеспечение оптимального функционирования управляемых (не подчиненных непосредственно по службе) объектов в пределах уже существующих у них прав и обязанностей. При этом подчеркивается, что только правоприменительные акты вызывают изменение или уточнение правового статуса конкретного адресата посредством наделения его правами и обязанностями или разрешения спора о них с иными лицами и организациями[19]. На наш взгляд, для расширительного толкования понятия «индивидуальные акты управления» достаточных оснований нет.
Следует присоединиться к мнению большинства юристов, которые утверждают, что индивидуальные акты управления - это всегда акты применения права. В пользу такого утверждения свидетельствует следующее. Юридические свойства индивидуальных актов управления определяются, прежде всего, их связью с нормой права.
Как известно, в праве, в правовых нормах опосредствуется и выражается государственная воля, которая обуславливает и волю субъекта управления, реализующего эти нормы, а также влияет на формирование воли этого субъекта и мотивацию его действий. Воля субъекта выражается в индивидуальных актах управления непосредственно, причем соответствие ее воле государства определяет правомерность индивидуальных актов. При этом любой субъект управления - это, прежде всего, орган государства, действующий в интересах государства и по его поручению в своей сфере. Государство наделяет каждый такой орган в том или ином объеме полномочиями юридически властного характера. Поэтому индивидуальным актам управления присущ государственно-волевой, властный характер.
Все индивидуальные акты управления издаются или совершаются на основе и в целях реализации правовых норм, причем таких, которые не могут быть реализованы без соответствующих государственно-властных предписаний. Поэтому индивидуальные административные акты выступают в качестве формы реализации правовых норм[20].
Когда речь идет о реализации права государственными органами, подчеркивается, что она осуществляется в форме его применения, поскольку применять законы могут лишь уполномоченные на то государственные органы строго в рамках своей компетенции. Применение закона в ряде случаев связано с государственным принуждением, а это - область исключительно государственной деятельности. Отмеченные черты в полной мере присущи исполнительной и распорядительной деятельности – специфическому виду государственной деятельности. Она осуществляется в различных формах, к которым согласно наиболее распространенной в административно-правовой литературе точке зрения относятся правовые и не правовые[21]. Не правовые формы деятельности - материально-технические операции и организационная работа. При их осуществлении не издаются правовые акты управления.

К правовым же формам деятельности относят правотворчество и правоприменение; именно в них находят свое юридическое выражение полномочия государственно-властного характера. Безусловно, применение права составляет сущность исполнительно-распорядительной деятельности, является ее главным и определяющим выражением. Практически оно состоит в издании индивидуальных актов или административном распорядительстве[22].
При этом осуществление органами (должностными лицами) юридических актов индивидуального характера выступает важнейшей формой административного распорядительства. С помощью индивидуальных актов прямые веления закона и других норм права применяются к конкретным обстоятельствам управленческой жизни в виде непосредственных юридически властных предписаний индивидуального, то есть точно определенного и персонифицированного характера, и устанавливаются либо закрепляются, изменяются, прекращаются конкретные правоотношения. Акты непосредственно формируют правоотношения, то есть являются юридическими фактами, причем специфическими, так как исходят от органов государственного управления.
Таким образом, речь идет о реализации права в правоотношениях, возникающих, изменяющихся или прекращающихся в силу индивидуального акта органа управления, поэтому есть все основания говорить о применении права и об индивидуальном акте управления как об акте применения. Непризнание правоприменительного характера означает фактически отрицание юридической природы и направленности любого индивидуального правового акта управления на создание определенного правового эффекта - возникновения, изменения, прекращения конкретных правоотношений.
Как представляется, сомнения в правоприменительном характере индивидуальных актов управления во многом обусловлены недостаточно четким уяснением их специфики, которая проявляется, в частности, в различной «степени» связи того или иного акта с реализуемой нормой права. Общее назначение правоприменительной деятельности состоит в том, что она признана, главным образом, продолжить общее нормативное регулирование, заданное правотворчеством с помощью нормы права. Дополнительным здесь является индивидуальное регламентирование, выражающееся в уточнении положения субъектов в реально сложившейся обстановке.
Отсюда следует, что отрицание правоприменительного характера у всех индивидуальных актов управления не может иметь места, так как, в конечном счете, приводит к утрате связи этих актов с нормой права и к выводу о дискреционности актов, что несовместимо с принципом законности.
Подчеркивая правоприменительный характер индивидуальных актов, надо отметить, что с их помощью органами управления в процессе повседневной деятельности реализуются нормы как административного, так и других отраслей права - гражданского, трудового, земельного, финансового и иных. Административные акты называются в качестве одного из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей[23].
Об административных актах, актах административного распорядительства, распорядительных актах часто упоминается как в трудах российских, так и зарубежных административистов[24], так и в работах по проблемам других отраслей права (поскольку издание указанных актов предусматривается отраслевым законодательством), и, в особенности, в учебной литературе[25].
Анализ соответствующих источников позволяет отметить, что речь при этом идет о деятельности исполнительных и распорядительных органов. Остается предположить, что перечисленные термины, употребляемые наряду с терминами «индивидуальный акт управления», «правоприменительный акт управления», «индивидуальный акт распорядительного органа» и т.п., используются для обозначения сложного правового явления - индивидуальных правовых актов органов управления - с целью подчеркнуть связь этих актов с исполнительной и распорядительной деятельностью и их отличие на этом основании от правоприменительных актов других государственных органов.
Отмеченное разнообразие в используемой терминологии свидетельствует о необходимости ее упорядочения. В результате снизится вероятность отнесения к числу индивидуальных актов управления таких актов, которые хотя и имеют общие с ними свойства и признаки, но в то же время значительно отличаются от них по существу. Речь в данном случае идет об актах, осуществляемых в процессе так называемого внутриорганизационного управления.
Известно, что государственные органы осуществляют деятельность, направленную на организацию «собственных дел», для чего за ними закреплены те или иные управленческие полномочия.
Так, Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации»[26] устанавливает полномочия Генерального прокурора Российской Федерации, которые идентичны полномочиям любого органа государственного управления соответствующего уровня, например, по руководству органами прокуратуры и контролю за их работой; его право назначать и освобождать от должности начальников главных управлений, управлений и отделов Прокуратуры России, первых заместителей прокуроров субъектов федерации и т.д.; право издавать правовые акты и их форму (причем, такую форму, которая более характерна для правовых актов управления) - приказы, инструкции, указания. В соответствии с законодательством председатель районного (городского) суда вправе назначать судей председательствующими в судебных заседаниях, распределять другие обязанности между судьями; организовывать работу с присяжными заседателями, судебными исполнителями; руководить работой аппарата суда, осуществлять другие полномочия. Реализация таких полномочий предполагает использование средств юридически властного характера, в том числе и индивидуальных правовых актов.
Но последние не могут быть отнесены к индивидуальным актам управления. Основное различие между ними предопределено тем главным, что характеризует деятельность того или иного государственного органа, а именно: ее назначением.
В деятельности органов государства, не входящих в систему исполнительных, управление «собственными делам» не связано непосредственно с их участием в реализации задач и функций управления и имеет лишь вспомогательное значение.
Так, Генеральный прокурор Российской Федерации, осуществляя руководство и контроль в подчиненной ему системе органов прокуратуры, назначая и освобождая от должности, издавая приказы, инструкции и давая указания, не выполняет задач прокурорского надзора. Его деятельность направлена на создание условий для надлежащей реализации основного содержания работы органов прокуратуры - прокурорского надзора. Соответственно и правовые средства внутриорганизационного управления, в том числе и индивидуальные правовые акты прокуратуры, являются вспомогательными, не дают представления об основном содержании его работы. Тем самым они отличаются от правовых актов прокурора, отражающих специфику его деятельности (например, общенадзорную деятельность прокурора, отражают протест, постановление и представление). В свою очередь, индивидуальные акты управления относятся, как уже отмечалось, к числу правовых средств исполнительной и распорядительной деятельности, в которой все элементы внутриорганизационного характера (например, руководство работой аппарата данного субъекта управления) органически «смыкаются» с основным назначением государственного управления в собственном смысле слова, становятся его неотъемлемым свойством[27].
Следовательно, индивидуальные акты управления, осуществляемые в процессе организации исполнительной и распорядительной деятельности или ее практической реализации, отражают основное содержание этой деятельности, являются ее непосредственным выражением.
Специфика индивидуальных актов управления как правовых средств исполнительной и распорядительной деятельности обусловливает их отличия и от таких индивидуальных правовых актов государственных органов, которые отражают основное содержание деятельности издавшего их органа (от решений, определений, приговоров, протестов, представлений, постановлений и т.д.). Если, к примеру, сравнить между собой индивидуальные правовые акты управления и правовые акты правосудия и прокурора, то, в основном можно отметить следующее.
Правовой основой индивидуальных актов управления могут быть закон, подзаконные акты органов государственной власти, правовые акты Правительства Российской Федерации и федеральных министерств и ведомств, правомочных конкретизировать и детализировать закон, либо выполняющих функции первичного нормативного регулирования отношений, не урегулированных в законе, а также правовые акты данного органа управления.
Непосредственной правовой основой индивидуальных административных актов, кроме того, могут являться как индивидуальные акты управления, осуществленные вышестоящим или данным органом управления ранее, так и индивидуальные акты других государственных органов. Индивидуальными актами управления не могут отменяться, изменяться или приостанавливаться акты органов правосудия и прокурора; последние же правомочны в установленных законом случаях и порядке приостанавливать (а суд - и отменять) индивидуальные акты управления.
Непосредственной правовой основой индивидуальных актов управления может быть и прямое указание вышестоящего органа (должностного лица), которым в ряде случаев определяется, каким должно быть решение конкретного вопроса. Многие индивидуальные акты управления нуждаются в предварительном согласовании, на осуществление некоторых из них нужно специальное разрешение, большое число индивидуальных актов подлежат утверждению компетентным органом (должностным лицом). Напротив, ни один судебный акт или акт прокурора не нуждается ни в согласовании, ни в разрешении на его издание, ни в утверждении. Органы управления не вправе обязать суд или прокурора принять по какому-либо вопросу (делу) то или иное решение, тем более, определить его содержание.
Как индивидуальные акты управления, так и правовые акты правосудия и прокурора являются актами применения права. При этом акты органов правосудия и прокурора издаются в связи с нарушением нормы права. Так, правовые акты прокурора (протест, представление, постановление, предостережение) всегда направлены на устранение нарушений законов и причин, порождающих такие нарушения. Прокурор с помощью своих актов не только обращает внимание руководителей предприятий, организаций, учреждений на нарушения законности, но - главное - добивается устранения и предупреждения нарушений, восстановления нарушенных прав граждан и организаций, а также привлечения виновных лиц к ответственности, установленной законодательством.
В свою очередь, индивидуальные акты управления, как уже отмечалось, отражают особенности правоприменительной деятельности органов управления. К числу таких особенностей относится ее целевое назначение[28], в соответствии с которым выделяются два вида этой деятельности: оперативно-исполнительная (по поводу применения, как правило, диспозиции нормы права) и юрисдикционная (применение санкции). Соответственно, индивидуальные административно-правовые акты управления могут быть как оперативно-исполнительными, так и юрисдикционными. Последние наиболее близки актам правосудия и прокурора. Но и здесь, однако, можно обнаружить существенные различия[29].
Так, от общенадзорных актов прокурора индивидуальные административные акты управления отличаются тем, что с их помощью непосредственно восстанавливается нарушенное право, применяются меры юридической ответственности к правонарушителям, в том числе и органами управления, наделенными надведомственными полномочиями[30].
 В индивидуальных административно-правовых актах управления как актах административного распорядительства находит свое главное проявление оперативная самостоятельность органов управления, которая состоит в предоставлении органу исполнительной власти в процессе осуществления им исполнительной деятельности свободы в оценке обстановки, выбора средств и конкретных властных действий в пределах и целях, установленных правом[31].
Следует особенно подчеркнуть своеобразие формы названных актов, которая в каждом конкретном случае связана с органом, принимающим акт. В силу специфики исполнительной и распорядительной деятельности индивидуальные акты управления могут возникнуть и существовать не только как юридические акты-документы, но и как устные распоряжения, приказы.
Речь идет об одном из аспектов проблемы формы индивидуальных административных актов. Форма же актов суда и прокуратуры едина для всей системы этих органов. Для судебных решений законодательством определен порядок принятия, вступления в юридическую силу, исполнения, приостановления, отмены и т.д. Четко регламентируются форма и основания принятия актов прокурора. И, наконец, акты правосудия и прокурора принимаются в форме юридических актов-документов.
Обобщая изложенное, можно прийти к выводу, что важнейшие особенности и отличительные черты индивидуальных правовых актов управления обусловлены их связью с исполнительной и распорядительной деятельностью и выражаются в том, что названные акты:

а) осуществляются на основе законов и других правовых актов органов государственных органов, в целях их реализации применительно к конкретным делам, возникающим в процессе функционирования органов управления, могут быть выражены в письменной, устной или конклюдентной форме;

б) относятся к исполнительной деятельности и к числу правовых средств ее организации и практического осуществления, чем обусловлено исключительно большое число и многообразие по содержанию и форме.

Таким образом, очевидно, что индивидуальные административные правовые акты управления, взятые в совокупности, и каждый такой акт в отдельности представляют собой конкретное правовое явление, отличаясь при этом сложным характером, вытекающим из особенностей проявления их сущности. Сущность же индивидуальных административных актов проявляется в их признаках как правовых актов управления, а также в чертах, которые характеризуют названные акты как разновидность правовых актов управления. Это позволяет говорить о принадлежности рассматриваемых актов, с одной стороны, к правовым актам управления - средствам государственного управления и, с другой стороны, к индивидуальным правовым актам.

Такая двойная принадлежность затрудняет определение соответствующего понятия.

Исходным для определения понятия индивидуального правового акта управления следует избрать понятие правового акта управления с обязательным указанием видовых отличий данных актов.

Определять же его через общее понятие индивидуального административного правового акта представляется нецелесообразным, поскольку проблема индивидуальных административных актов не получила еще своего единообразного разрешения. В общей теории права отсутствует общепринятое понятие, нет единого отношения к его объему, что объясняется сложностью данной проблемы, в том числе относительно категорий «реализация нормы права» и «применение нормы права»[32]. Это приводит и к отсутствию ясности в используемой терминологии. Индивидуальным актам, как и другим административно-правовым актам, свойственны: подзаконность, государственно-властный, односторонний характер и юридические последствия.

В необходимости соответствия всем требованиям закона, нормативным актам органов государственной власти, вышестоящих органов управления, а также правовым актам данного органа управления как по форме, так и по содержанию, а нередко и по порядку принятия, проявляется подзаконность актов управления.

Властность актов обусловлена природой государственного управления как властно-организующей деятельности соответствующих органов. Властность в управлении наиболее отчетливо проявляется в характере отношений между субъектом и объектом управления, которые определяются как властеотношения или отношения власти-подчинения. Однако, будучи обусловлена особенностями состояния взаимоотношений субъектов и объектов управления, властность актов не связана с непосредственной подчиненностью.[33] Поэтому акты могут осуществляться соответствующими субъектами управления как в отношении подчиненных, так и не подчиненных непосредственно объектов. Управленческие отношения - субординационные, властно-организационные, распорядительные. Когда исполнительная деятельность находит свое проявление в правовом акте, она всегда - выражение власти.

Субъект управления выступает от имени государства и в его интересах, поэтому действует властно.

Властный характер актов управления находит свое проявление в односторонности и обязательности. Только одна сторона в управлении может принять юридически властное официальное решение. Следовательно, индивидуальные административные акты, как и все правовые акты управления, - это акты односторонние. Принятию таких актов может предшествовать согласование, либо они могут быть приняты по инициативе другой стороны, например, гражданина (разрешение на охоту, распоряжение о приеме на работу и т.д.). Но, издавая (совершая) индивидуальный административный акт, орган управления всегда действует в одностороннем порядке.

Властностью и односторонностью характеризуется сущность конкретных методов управляющего воздействия, находящих свое закрепление и выражение в акте управления. Это - административные методы. Такие методы еще не есть принуждение. Это всего лишь юридически властные способы решения определенных вопросов.

Властный характер находится в тесной связи с обязательностью актов управления, предопределяет ее, является ее важной предпосылкой и гарантией. Специфика обязательности индивидуальных актов управления в том, что в отличие от норм права, обязательных, как правило, для лиц абстрактных, индивидуальные акты обязательны для лиц конкретных. Они должны быть восприняты как обязательные теми, кому адресованы. Адресаты не вправе оценивать обязательность акта, отказаться от его выполнения или выполнить такой акт только частично. Здесь же следует отметить обязательность акта для органа, его осуществившего. Органы исполнительной власти могут отменять или изменять свои акты, но до тех пор, пока акт не изменен или не отменен в установленном порядке, он имеет обязательное для этого органа значение.

Наконец, надо подчеркнуть, что обязательность как проявление властности обеспечивается возможностью применения принудительного исполнения актов либо санкциями за их неисполнение или ненадлежащее исполнение.

Указав на свойства, роднящие индивидуальные правовые акты с другими административно-правовыми актами, необходимо ответить на вопрос, какой же смысл вкладывается в словосочетание «индивидуальный административный акт». В административно-правовой литературе определялась семантика слов «административный акт»[34]. На этой основе применительно к смысловому значению слов «индивидуальный административно-правовой акт управления» можно сказать, что слова «административный акт» означают волевое властное действие по управлению; слово «индивидуальный» говорит о характере и особенностях этого действия, указывает конкретность и определенность его сферы.
В подобных действиях находит одно из своих проявлений многогранная исполнительная и распорядительная деятельность, поскольку осуществление актов представляет собой одну из форм этой деятельности.

Таким образом, в основе определения понятия индивидуального административного акта должно лежать указание на него, прежде всего, как на одностороннее волевое властное действие соответствующего субъекта управления. При рассмотрении проблемы административно-правовых актов или отдельных их аспектов понятие этих актов определяется неодинаково. Под правовым актом управления понимают документ, предписание, волеизъявление, действие, определяют как форму деятельности или особый вид правовых актов.

На наш взгляд, наиболее правильной является позиция тех авторов, которые рассматривают административно-правовые акты или отдельные их разновидности (группы) как волевые властные действия этих органов. Любой индивидуальный административный акт - это, прежде всего, волевое властное действие. Такое действие может состоять из двух волевых моментов: решения - волеизъявления и внешнего его выражения - акта.

Решение как один из необходимых моментов волевого действия заключается в выборе цели действия и способов его осуществления. Поскольку речь идет о действии по управлению, то решение будет отличаться всеми признаками управленческого решения. Необходимость решения вызвана потребностью в определении варианта поведения или деятельности управляемых. Определяя его, субъект управления выбирает также вариант своего поведения по отношению к управляемым[35].

Выработав решение, субъект управления выражает свою волю вовне и действует при этом как государственный орган, от имени государства, в его интересах. Будучи надлежащим образом выражена и оформлена, воля субъекта приобретает характер государственной воли, находит свое закрепление в правовых актах. Таким образом, поведение, необходимое с точки зрения его целесообразности, становится должным поведением, то есть получает юридическую обязательность.

Индивидуальные административные акты проявляют себя как особая разновидность управленческих решений, имея наряду с другими правовыми актами управления в общей массе управленческих решений наибольший удельный вес. При этом они выступают как одно из важных средств правового воздействия, общим объектом которого являются, как известно, поведение, действия, поступки людей. Правовая форма воздействия на поведение людей вполне обоснованно рассматривается в научной литературе как специфическая форма управленческого воздействия. Причем посредством индивидуальных административных актов осуществляется индивидуальное управленческое воздействие права на общественные отношения - в отличие от нормативного воздействия, осуществляемого нормативными актами.

Таким образом, правовое воздействие находит свое проявление, прежде всего, в правовых административных актах. Именно в них обнаруживается «юридическая связь субъекта и объекта управления, в рамках которой обеспечивается должное поведение последнего»[36]. Как и другие административно-правовые акты, акты индивидуальные выступают не только средством, но и проводником этого воздействия и являются юридическими актами, с помощью которых направляется поведение и деятельность людей и их коллективов[37].

Индивидуальный административный акт выступает одновременно как волевое властное действие по управлению - управленческое решение и волеизъявление, как носитель и выразитель управленческого воздействия и правового воздействия - в нем выражаются конкретные методы такого воздействия. Вместе с тем главным и определяющим свойством исследуемых актов является их индивидуальный характер[38].

В отличие от нормативных административно-правовых актов индивидуальные акты не являются источниками права, поскольку не устанавливают новых норм и не отменяют и не изменяют существующих. Если индивидуальный акт направлен на одно, конкретное отношение, то нормативным актом регулируется вид типичных отношений. Действие нормативного акта не исчерпывается реализацией содержащихся в нем предписаний.
К тому же, как правило, нормативный акт не имеет конкретного адресата.

Чаще всего индивидуальные административные акты не имеют четкой внутренней структуры, по способу внешнего выражения, как отмечалось, могут быть как словесными (письменными и устными), так и конклюдентными. Нормативные акты управления выступают в качестве правовой основы осуществления индивидуальных актов.

В процессе осуществления государственной управленческой деятельности органы исполнительной власти не только издают индивидуальные административно-правовые акты либо устанавливают, изменяют нормы права, которые воплощаются в нормативных актах, но и дают директивы в предписаниях общего характера. Юридическая природа таких предписаний не может быть охарактеризована однозначно, поскольку они могут отличаться как признаками нормативности, так и признаками индивидуального характера.

Рассмотрение сущности и особенностей индивидуальных административных актов позволяет определить каждый такой акт как одностороннее волевое властное действие, совершаемое органом исполнительной власти в соответствии с законом по реализации норм права в связи с конкретным делом, возникающим в процессе функционирования этого органа, вызывающее возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений и выражаемое в форме актов - документов или устных распоряжений.

В связи с необходимостью возможно более полного охвата всей совокупности индивидуальных административных актов и учета их специфики целесообразно выделение оснований их классификации.

Классификация индивидуальных административных актов имеет не только научно-познавательное, но и определенное прак­тическое значение. Она позволяет разобраться в огромном мно­жестве разнообразных индивидуальных актов, распределить их по классам, то есть выделить отдельные группы актов, об­ладающих общими признаками.

Классификация имеет значение для обобщения и анализа практики использования данных правовых средств в процессе организации и практического осуществления государственного управления и разработки на этой основе конкрет­ных мер, направленных на последовательное исправление оши­бок и нарушений при подготовке, принятии и исполнении актов, а также уточнения требований законности[39].

В силу многообразия индивидуальных актов их можно классифицировать по самым различным критериям. В юридической литературе имеются классификации правовых актов управления[40], правоприменительных актов[41] и индивидуальных административных актов. При этом используются такие основания, как цель актов; органы, их издающие; характер и значение разрешаемых в них вопросов; форма; территория, на которой действуют содержа­щиеся в них предписания, и другие.

Не оспаривая правильности выбора авторами тех или иных классификационных оснований, от­метим, что приводятся как общие классификации, например, де­ление индивидуальных административных актов на оперативно-исполнительные и правоохранительные (юрисдикционные), отражающие, исходя из целевого назначения правоприменительной деятельно­сти органов управления лишь основные группы индивидуальных актов, так и носящие локальный характер и не дающие представления о системе индивидуальных актов управления в целом.

Однако, чем бы ни был обусловлен выбор того или иного критерия, почти во всех случаях, независимо от использования других критериев, индивидуальные акты управления подраз­деляются по органам, их издающим, и по юридическим свойствам. Это свидетельствует о том, что данные основания выбираются не произвольно, являются объективно важнейшими, и их использование дает наибольший практический эффект. Без этого, по существу, невозможны ни изучение актов, ни практическая ра­бота с ними.

К числу основных критериев классификации мы относим:

а) органы, принимающие индивидуальные административные акты;

б) содержание актов;

в) непосредственные цели и характер актов;

г) юридическую силу актов;

д) сферу действия актов;

е) форму актов.

Классификация индивидуальных актов управления по субъ­ектам, их принимающим, является наиболее общей для характери­стики данных актов и, в известной степени, производна от систе­матизации самих этих субъектов.

Индивидуальные акты управления в зависимости от органов, их принимающих, с учетом территориальных масштабов деятельно­сти этих органов делятся на:

а) акты федеральных органов исполнительной власти;

б) акты органов исполнительной власти субъектов федерации;

в) акты администрации предприятий, учреждений, организаций.

Учитывая положение и место принимающего индивидуальные акты органа в системе органов государственного управления, можно выделить акты вышестоящих и акты нижестоящих органов. Выделение указанных групп актов обусловлено стремлением под­черкнуть необходимость соответствия актов, осуществляемых нижестоящими и подчиненными органами в пределах их ком­петенции, актам как нормативным, так и индивидуальным, выше­стоящих органов. В случае несоответствия им, акты нижестоя­щих органов могут быть отменены или приостановлены вышестоя­щим органом (Правительство Российской Федерации вправе отменять ак­ты федеральных органов исполнительной власти)

В зависимости от объема и характера компетенции орга­нов, принимающих индивидуальные акты, последние подразделя­ются на акты органов общей, отраслевой и специальной компе­тенции.

Специфика актов органов общей компетенции состоит в широком круге разнообразных по характеру вопросов, решаемых посредством их, и обусловлена тем, что эти органы ведают в пределах подведомственной им территории одновременно всеми или многими отраслями.

Акты органов отраслевой или специальной компетенции отражают участие этих органов в руководстве определенной, порученной им отраслью или сферой управления. Важная особенность актов данной группы состоит в подотчетности и подконтрольности издающих их органов органам управления общей компетенции. Назначение, задачи и функции, а также компетенция субъ­ектов управления, принимающих индивидуальные акты, обусловили возможность подразделения последних по сферам их использования. На этом основании различаются акты хозяйственные, социально-культурные и административно-политические. Даже несмотря на то что в каждой из этих сфер имеются индивидуаль­ные акты с одинаковым содержанием, тем не менее, предметные особенности компетенции органов, осуществляющих государственное управление в той или иной сфере, налагают определенный отпечаток на содержание конкретных ин­дивидуальных актов. Вместе с тем, в каждой из сфер государственного управления ежедневно принимаются специфические лишь для данной сфе­ры индивидуальные акты, не характерные ни для какой другой сферы. Более того, с учетом сферы управления, обслуживаемой индивидуальными актами, можно провести дальнейшую классифика­цию последних, имея в виду отрасли управления в рамках той или иной сферы.

Так, в управлении социально-культурной сферой из всего комплекса индивидуальных актов выде­ляются акты, решающие вопросы управления: образова­нием (приказ о зачислении в высшее образовательной учреждение, распо­ряжение об освобождении от выпускных экзаменов по состоянию здоровья и т.п.); культурой (акты об итогах конкурсов, смот­ров, фестивалей, и т.п.); социальным обеспечением (решение о назначении пенсий и др.) и т.д.

Классификация индивидуальных административных актов по субъек­там, их издающим, должна учитываться при клас­сификации указанных актов по юридическим свойствам. Классификация индивидуальных административных актов по юридическим свой­ствам позволяет исследовать связь актов с правовыми норма­ми, место их в механизме правового регулирования, проследить взаимосвязь всех свойств акта между собой, а также с его признаками. Важным правовым фактором, который нельзя не учитывать при классификации индивидуальных актов управления, является их содержание. Анализ содержания позволяет классифицировать акты по характеру предписаний, в зависимости от особенностей управленческого воздействия, с точки зрения определенности содержания.

По характеру предписаний можно выделить: лицензионные, разрешительные, регистрационные, договорные, императивные, поручительные, рекомендательные и другие акты.

Императивные индивидуальные акты управления наиболее стабильны: контроль за их законностью осуще­ствляют чаще всего специализированные контрольно-надзорные органы или суд.

Индивидуальные акты-поручения отличаются тем, что обя­зывают адресата к совершению определенных действий или решению определенного вопроса. Такие акты наиболее распростране­ны во взаимоотношениях вышестоящих и нижестоящих органов управления. Таким образом, индивидуаль­ные акты-поручения одновременно и предписывают исполнение по­ручения, и предоставляют право исполнять их предписания наи­более рациональным способом.

Индивидуальные акты-рекомендации. Большинство из них сос­тавляют акты, принимаемые по результатам контрольной и надзорной деятельности. Специфика данной группы индивидуальных актов управления состоит в том, что, с одной стороны, они несут в себе советы, рекомендации о целесообразности осу­ществления тех или иных мероприятий или определенных дейст­вий, в связи с устранением выявленных недостатков или нере­шенных вопросов. В то же время акты-рекомендации указывают, например, какое подразделение предприятие, организация, уч­реждения, либо какое должностное лицо обязано при­нимать меры к устранению отмеченных упущений. Таким образом, акты принимаются в рекомендательной форме по конкретному во­просу, в адрес уполномоченных органов или должностных лиц.

Анализ содержания индивидуальных административных актов предопределяет возможность их деления в зависимости от особеннос­тей индивидуально-правового управленческого воздействия (или по методу воздействия) на обязывающие, запрещающие, управомочивающие и поощрительные.

Обязывающие акты предписывают субъектам-адресатам совер­шать определенные действия посредством исполнения установлен­ных актом предписаний. Управомочивающие - предоставляют воз­можность, дозволяют, управомочивают адресата на совершение определенных, предусмотренных в них действий или поведения, или на получение материальных или нематериальных благ. Испол­няются эти акты преимущественно теми, кому они адресованы, пу­тем совершения определенных действий и т.д. Запрещающие - ис­полняются путем воздержания от совершения указанных в них действий. Поощрительные предписания имеют всегда точно опре­деленного адресата.

В административно-правовой литературе завоевала призна­ние и достаточно распространена классификация индивидуальных административных актов на оперативно-исполнительные и правоох­ранительные. Основанием для такого деления избираются непосредственные цели и характер актов.

Классификация актов по данному основанию помогает в большей мере уяснить характер отражения содержания нормы права в содержании индивидуальных актов. Индивидуальные акты управления можно различать по тому, нормы какой отрасли права применяются в каждом конкретном случае[42].

По своему значению можно различать основные индивиду­альные административные акты, содержащие окончательное, итоговое решение по делу, и акты вспомогательные, обеспечивающие либо подготовку этого главного акта, либо его исполнение. Исполне­ние основных актов также сопровождается или при необходимости может сопровождаться вынесением индивидуально-конкретных велений.

Существенный интерес представляет классификация индиви­дуальных актов по юридической силе. Ее значение рассматрива­ется в свете требований законности, когда многие факторы и условия влияют на:

 а) вступление актов в юридическую силу;

 б) определяют соотношение индивидуальных актов с другими правовыми актами[43].

Если учитывать такой важный для признания индивидуальных актов правовыми актами момент, как вступление в юридиче­скую силу, то можно различать, акты, для которых момент принятия компетентным органом, вступления в юридическую силу и начала действия по вре­мени совпадают. К числу таких актов относятся все устные, мно­гие оперативно-исполнительные акты, некоторые юрисдикционные.

При классификации индивидуальных актов с уче­том их сферы действия основаниями выступают действие актов по кругу лиц и во времени.

Подробно рассматривать действие исследуемых актов в пространстве, равно как выделять на этом основании их группы, представляется нецелесообразным. Важное значение имеет классификация, за основу которой избран круг лиц, для которых индивидуальные акты управления являются обязательными.
По этому основанию можно выделить:

а) внутренние;

б) внешние индивидуальные акты.

К первой группе относятся акты, характеризующиеся сле­дующими чертами: субъект управления, принимающий индивидуаль­ные акты, именуемые внутренними, решает посредством их вопро­сы, не вступая при этом ни в какие правоотношения с лицами или организациями, находящимися вне аппарата данного органа. Внутренние акты в зависимости от категорий работников могут быть адресованы либо государственным служащим (руко­водящему, основному или вспомогательному составу), либо, на­пример, на предприятии индивидуальные акты администрации мо­гут непосредственно адресоваться остальным членам трудового коллектива, занятым непосредственно созданием материальных ценностей (начальник цеха, мастер дает поручение рабочему). Своевременное и точное исполнение внутренних индивидуальных актов относится к числу основных обязанностей работников.

Таким образом, внутренние индивидуальные акты всегда тесно связаны с организацией органа управления, его деятель­ностью (акты внутриорганизационной деятельности аппарата ор­гана) или обеспечением нормального функционирования органа, хода производственной или иной хозяйственной деятельности.

Вместе с тем обращает на себя внимание своей спецификой довольно значительная группа индивидуальных актов управ­ления, которые условно можно назвать «внешними» актами.

В группе внешних актов следует выделить две большие и относительно самостоятельные подгруппы:

а) внешние индивидуальные акты, адресованные подчиненным органам, предприя­тиям, учреждениям, организациям;

б) внешние индивидуальные акты, адресованные не подчиненным данному органу объектам.

Классификация индивидуальных актов управления по адре­сатам отнюдь не произвольна. Выделение приведенных групп обусловлено не только результатами анализа практики деятельно­сти различных органов государственного управления, но и, в большой мере, действующим законодательством[44].

Дело не только в том, что за некоторыми органами управления в силу специфи­ки их назначения, задач, функций и компетенции закреплена, как правило, лишь одна форма правовых актов.

Если продолжить классификацию по адресату, то можно вы­делить группы индивидуальных актов, адресованные только граж­данам либо государственным органам, организациям, негосудар­ственным формированиям, служащим данного органа и т.д. Классификация индивидуальных актов управления возможна и по такому основанию, как действие актов во времени.

По действию во времени индивидуальные административные акты подразделяются на определенно-длительные и неопределенно-длительные, акты однократного и длящегося действия. Выделение таких групп обусловлено тем, указан ли конкретный срок действия в самом акте, в законодательстве, а также тем, заканчивается ли реализация их пред­писаний совершением вполне определенного действия, указанно­го в акте, или акт исполняется неопределенное количество раз в зависимости от вопроса, решаемого им, или до наступления определенных, указанных в акте или законодательстве обстоя­тельств, время наступления которых не может быть предусмот­рено заранее.

К актам определенно-длительного действия можно отнести и такие, срок действия которых хотя и не указан, но его нетрудно определить: например, уже упоминавшиеся акты с ограниченной юридической силой, т.е. действующие во времени вплоть до последующего утвержде­ния компетентным органом, акты органов, осуществляющих надзорные функции, органов, осуществляющих контроль за деятельностью нижестоящих органов.

Акты данной группы рассчитаны на сравнительно небольшой от­резок времени. Срок их действия законодательством не опре­делен, однако, они не могут действовать бесконечно. Если бы такие акты не имели ограниченного срока действия, то поте­ряла бы смысл, перестала бы быть эффективной сама контроль­ная и надзорная работа. Цель актов, принимаемых по ее результатам, - обеспечить быстрое наступление тех конечных результатов, которые предусмотрены в законах и актах вышестоящих органов исполнительной власти.

Действие таких индивидуальных актов прекращается пос­ле получения соответствующей информации контрольными и над­зорными органами о принятых мерах и решения вопроса этими ор­ганами о снятии с контроля определенного индивидуального административного акта. Но главное - не в сроках, а в эффективности та­ких актов. Поэтому во всех случаях в них целесообразно обя­зательное указание сроков, с которыми связывается поступление сообщений о принятых мерах или результатах устранения недостатков. Если же недостатки, отме­ченные в индивидуальном акте, устранены раньше установлен­ных в нем сроков, то акт фактически прекращает свое действие.

Если использовать критерий формы, то в зависимости от аспектов проблемы можно выделить следующие группы индиви­дуальных актов: по способу внешнего выражения - словесные (устные и письменные) и конклюдентные.

Среди устных актов можно различать акты, принимаемые должностным лицом при приеме подчиненных, граждан и т.д., на заседаниях, совещаниях и т.п., то есть в процессе непосредственного общения лица, отдающего предписания, и лица, ко­торому эти предписания непосредственно адресованы; конклюдентные акты, это акты, доводимые до исполнителей с помощью различного рода техничес­ких средств; акты, передаваемые посредством разного рода сигналов, жестов, например, при обеспе­чении безопасности дорожного движения и других конклюдентных действий. Индивидуальные акты могут быть внешне выражены в совершении определенных предусмотренных законодательством физических действий.

Некоторые из перечисленных актов нуждаются в последующей фиксации.

Письменные индивидуальные акты также далеко не однород­ны. Самостоятельную группу составляют:

а) простые письменные акты - резолюции, фиксируемые на документах;

б) индивидуальные акты - документы, имеющие более или менее сложную структуру.

Среди письменных актов можно выделить и такие, для которых непосредственно дейст­вующим законодательством прямо предусмотрена обязательная развернутая письменная форма с указанием реквизитов, субъек­та, который вправе их принимать, порядка принятия и исполне­ния.

Широкий и разнообразный по своему назначению, уровню круг органов государственного управления облекает свои индивидуально-правовые акты в форму постановлений. Акты с та­ким наименованием принимает Правительство Российской Федерации, некоторые федеральные органы исполнительной власти (госкомитеты). Постановления этими органами принимаются по наиболее важным во­просам хозяйства, науки, техники, стандартизации, сертификации, статистики и др.

Акты в форме постановлений принимаются по делам об административных правонарушениях органами, уполномоченными рассматривать дела об указанных правонарушениях согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.

В своем большинстве постановления - акты коллегиальных органов. Однако законодательство допускает либо прямо предусматривает возможность издания постановлений в единолич­ном порядке (например, должностными лицами органов ГИБДД и других служб органов внутрен­них дел, в частности, по поводу привлечения нарушителей к административной ответственности или освобождения от админи­стративной ответственности). Постановления имеют письменную форму, под­писываются лицом, его выносящим, а в коллегиальных органах председателем и секретарем.

Многочисленны и разнообразны по своему содержанию индивидуальные акты, имеющие форму приказов. Анализ действующего законодательства и практики органов исполнительной власти свидетельствует о том, что приказы наиболее распространенная и часто встречающаяся форма правовых актов, особенно индивидуальных. Надо подчеркнуть, что для многих органов управления, должностных лиц (дирек­тор предприятия, научно-исследовательского института и т.д.) приказ - единственная закрепленная за ними действующим зако­нодательством форма, в которую они должны облекать свои ак­ты. Важно отметить, что законодатель или иной орган, устанавливая форму акта - приказ, как правило, указывает конкретное должностное лицо, управомоченное принимать акты в такой форме. Одна­ко в ряде случаев нормы о компетенции отдельных органов уп­равления закрепляют право издания приказов по этому органу (приказы директора производственного предприятия - по пред­приятию, генерального директора (директора) производственного объединения комбината - по объединению, дирек­тора научно-исследовательского института - по институту и т. д.).

Приказы могут быть и нормативными, и индивидуальными, но всегда являются актами единоличного распорядительства. Подписываются лицом, уполномоченным их принимать. Приказы мо­гут быть выражены как в письменной, так и в устной форме, ес­ли последняя не противоречит законодательству.

В нормах о компетенции большого числа органов управления установлено, что руководители этих органов в пределах своей компетенции помимо при­казов издают инструкции и дают указания. Если говорить об инструкциях, то сложившаяся практика свидетельствует, что акты с таким наименованием всегда нормативны. Это обстоятель­ство неоднократно отмечалось и в юридической литературе.

Указания - это, как правило, устные индивидуальные акты. К тому же обязательны указания обычно для подчиненных организаций и лиц, структурных подразделений, например, для организаций и должностных лиц, входящих в систему данного министерства. К сожалению, ни законодательство, ни практика не ответили на вопрос, могут ли иметь наименование «указа­ние» только индивидуальные акты либо все правовые акты дан­ного органа[45]. Указаниями следовало бы именовать преимущественно индивидуальные акты управления как устные, так и письменные.

Далее по форме наряду с перечисленными выделяется следующая группа индивидуальных актов управления - распоряжения. Практика показывает, что распоряжения, как правило, индиви­дуальные акты, принимаемые в порядке единоличного распорядительства. Они предназначены для разрешения текущих вопросов государственного управления. Распоряжения принимаются на различных уровнях управления (например, такая форма актов закреплена в Конституции Российской Федерации за Правительством Российской Федерации).

Большая и значимая группа индивидуальных актов именует­ся распоряжениями. Последние могут быть индивидуальными, так и нормативными, при этом удельный вес нор­мативных распоряжений невелик.

Таким образом, из приведенной классификации индивидуальных административных актов по форме - наименованию можно заключить, что пока не представляется возможным со всей уверенностью сказать, какое наименование используется на практике только для индивидуальных актов. И постановления, и указания, и приказы (за исключением инструкций) могут быть как нормативными, так и индивидуальными. Нельзя также в каждом конкретном случае установить, какое наименование должны иметь устные акты. Затруднительно делать, кроме того, общие выводы относительно порядка принятия для всех групп индиви­дуальных актов, носящих то или иное наименование. Определяя по­рядок принятия индивидуальных актов, носящих различные наименования, нужно всегда помнить об органе, его принимаю­щем. Изложенное свидетельствует о нецелесообразности использования критерия наименования для разграничения индивидуальных и нормативных актов, а также внутри системы самих инди­видуальных актов управления. Между тем, это единственный элемент формы, по которому в принципе такое разграничение могло бы проводиться.

Такое положение обусловлено рядом причин, в первую оче­редь, отсутствием в правовой науке и в практике государственного управления достаточно четкого критерия нормативнос­ти, наличия «смешанных» актов. Это не позволяет решить во­прос о том, какое содержание должно облекаться в ту или иную форму.

В юридической литературе уже отмечалось такое положение, и предпринимались попытки предложить пути упорядочения исполь­зования тех или иных форм для актов нормативного и ненормативного характера[46].

Однако в связи с этим другими автора­ми отмечалось, что внедрение подобных предложений в практи­ку органов государства пока затруднительно не только пото­му, что это усложнило бы делопроизводство и при существующем уровне подготовки кадров соответствующих органов неизбежно повлекло бы ошибки в выборе форм, но и (и это главное) потому, что нет еще четкого критерия нормативности правовых актов. Множественность видов актов органов государственно­го управления затруднила бы их популяризацию, породила бы у исполнителей разнообразные вопросы об их соотношении, юридическом значении и т.д. Таковы основные аспекты понятия, признаков и классификации индивидуальных административно-правовых актов.

Правовые акты управления смешанного характера содержат в себе как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам. Такие акты управления применяются по целому комплексу взаимосвязанных вопросов управления общего и индивидуального, частного значения. В указанных актах наряду с общими правилами (нормами права) содержатся предписания, адресованные конкретным органам исполнительной власти и физическим, должностным и юридическим лицам.

По сроку действия правовые акты управления подразделяются на акты с неопределенным сроком действия (бессрочные), срочные и временные. Если в акте управления не определен срок действия, то он действует до тех пор, пока не будет отменен, то есть бессрочно. Если же в акте управления указан срок действия, по истечении которого акт утрачивает силу, то это срочный акт, временные акты, как правило, действуют в течение неопределенного, но непродолжительного срока. В наименовании таких актов указывается, что они временные.

По территории действия правовые акты управления подразделяются на акты, действующие в масштабе Российской Федерации, республики в составе России, и акты, действующие в масштабе края, области, округа, города федерального значения, а также административно-территориальной единицы (района, города, поселка, сельского населенного пункта).

По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты, последние делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления.

Акты общего управления издаются органами общей компетенции (Правительством Российской Федерации, правительствами республик в составе Российской Федерации, администрацией края, области города федерального значения, автономной области, автономного округа и другими органами общей компетенции) и обладают большей юридической силой, чем акты межотраслевого и отраслевого управления.

Акты межотраслевого (надведомственного) управления принимаются исполнительными органами межотраслевой компетенции (Государственным комитетом Российской Федерации по статистике, Государственным комитетом Российской Федерации по стандартизации и метрологии и др.), которые решают вопросы, имеющие межотраслевой характер. Эти акты обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, органами и организациями, должностными лицами независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами. Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и разрешают управленческие дела в определенной отрасли управления. Такие акты издаются министрами, председателями государственных комитетов, руководителями служб, управлений, отделов и т.п.

Правовые акты управления можно классифицировать и по органам, издающим данные акты. Органы исполнительной власти издают:

- постановления и распоряжения (Правительство России);

- приказы, распоряжения (министерства);

- приказы, распоряжения, указания, инструкции (федеральные службы, агентства).

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (правительства, министерства и др.) издают, соответственно, акты, сходные с правовыми актами управления вышеуказанных органов исполнительной власти России.

Правовые акты управления издаются также государственными органами, которые не являются органами исполнительной власти. Например, приказы, инструкции и другие акты принимаются руководителями представительных органов, председателями судов, прокурорами. Эти акты издаются для разрешения внутриорганизационных вопросов.

Отличие постановлений и решений, принимаемых коллегиальными органами исполнительной власти, от распоряжений, принимаемых этими же органами, заключается в степени важности и сложности вопросов, по которым они издаются, а также в порядке издания. Постановления принимаются в коллегиальном порядке по наиболее важным вопросам. Распоряжения принимаются по менее сложным вопросам текущего управления без коллегиального обсуждения.

Приказы и распоряжения издают, как правило, руководители единоначальных органов исполнительной власти (министры, руководители федеральных служб, управлений, отделов и т.п.).

Приказ - это обязательное для исполнения подзаконное предписание руководителя органа управления, обращенное к подчиненным органам, предприятиям, учреждениям, организациям и работникам. Он может быть как нормативным, так и индивидуальным.

Инструкция - так же, как и приказ, принимается, как правило, руководителем органа исполнительной власти. Особенность инструкции заключается в установлении порядка исполнения закона, указа или акта вышестоящего органа исполнительной власти. Поэтому в отличие от приказа инструкция является нормативным актом (приказ может и не быть нормативным). Она содержит правовые нормы, которые детализируют законы или другие нормативные акты вышестоящих органов, определяет порядок выполнения определенных работ или совершения определенных действий.

Положения в большинстве своем статутные акты. В них в систематизированном виде определяются порядок образования органов исполнительной власти и их структурных подразделений, а также полномочия и организация их работы. Положения устанавливают порядок реализации отдельных функций, возложенных на органы государственного управления, статус различных документов, государственных наград и почетных званий Российской Федерации[47].

В наставлениях содержатся нормы о порядке (способе) действия конкретных служб, органов и подразделений по выполнению возложенных на них задач[48]. Правила устанавливают порядок осуществления отдельных видов деятельности[49]. Уставы являются кодифицированным нормативным актом (сводом правил). Они содержат систематизированное изложение норм, регламентирующих определенный вид деятельности[50]. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[51] издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

По форме выражения правовые акты управления подразделяются на словесные и конклюдентные. Словесные в свою очередь делятся на письменные и устные. Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом оформленный письменный документ. Во многих случаях акт управления имеет силу лишь тогда, когда он соответствующим образом письменно оформлен.

Наряду с письменными актами существуют устные (приказы, распоряжения, указания, команды и т.п.). Чаще всего они принимаются в процессе оперативного решения вопросов управления. Так же как и письменные, они влекут юридические последствия. Их исполнение гарантируется принудительной силой государства. Отказ от выполнения, невыполнения или ненадлежащее выполнение устного акта управления может повлечь юридическую ответственность. Воля субъекта управления может выражаться посредством определенных жестов, сигналов, знаков и других конклюдентных действий. Таковы, например, жесты милиционера, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы и специальные знаки, подаваемые работниками железнодорожного, водного, воздушного транспорта в целях регулирования и обеспечения безопасности движения. Конклюдентные акты[52] также влекут за собой определенные юридические последствия: возникновение, изменение, или прекращение административно-правовых и иных правоотношений.

 

---

[1] См.: Тихомиров Ю.А. Правовые акты: Учеб.-практ. пособие. - М., 1999. - С. 25; Бахарах Д.Н. Административное право России. - М., 2000. - С. 276; Коренев А.П. Административное право России. - М., 2000. - С. 196; Черников В.В. Нормативные акты органов внутренних дел в системе правовых актов управления. - М., 1996. - С. 6-7 и др.

[2] Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. - М., 1981. - С. 61.

[3] Бельский К.С. Полицейское право. - М., 2004. - С. 748.

[4] См.: Евтихиев А.Ф. Основы советского административного права. - Харьков, 1925. - С. 174.

[5] См.: Иванов С.А. Нормативные правовые акты Российской Федерации. - М., 2004. - С. 8.

[6] Слесарева Е.С. Индивидуальные акты управления: Дис. … канд. юрид. наук. - М., 1984. - С. 28.

[7] См.: Бельский К.С. Полицейское право. - М., 2004. - С. 749-772.

[8] См.: Слесарева Е.С. Указ. раб. - С. 134.

[9] См.: Утверждены Постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 45. - Ст. 5521.

[10] См.: Слесарева Е.С. Указ. раб. - С. 45.

[11] См.: Кобалевский В.Л. Советское административное право. - Харьков, 1929. - С. 140.

[12] См.: Елистратов А.И. Административное право РСФСР. - Л., 1925. - С. 33.

[13] См.: Бельский К.С. Полицейское право. - С. 755.

[14] См.: Александров Н.Г. Применение советского социалистического права. - М., 1958. - С. 71; Алексеев С.С. Общая теория права. - М., 1998. - С.46.

[15] См.: Копейчиков В.В. Правовые акты местных органов власти и управления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Харьков, 1952. - С.19.

[16] См.: Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности органов государственного управления: Дис. … д-ра юрид. наук. - М., 1948. - С. 83.

[17] См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. - М., 1978. - С. 87.

[18] См.: Слесарева Е.С. Указ. раб. - С. 45.

[19] См.: Додин Е.В. Доказывание и доказательства в правоприменительной деятельности органов советского государственного управления. - Одесса, 1976. - С.127.

[20] См.: Слесарева Е.С. Указ. раб. - С. 45.

[21] См.: Агеева Е.А. Формы управленческой деятельности исполкомов местных Советов. - М., 1973. - С.104.

[22] См.: Аппарат управления социалистического государства. - М., 1976. - С. 308.

[23] См.: Слесарева Е.С. Указ раб. - С. 46.

[24] См.: Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. - М., 1959. - С. 43; Стайнов П., Ангелов А. Административное право народной республики Болгарии. - М., 1960. - С.72. Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. - М., 1959. - С.48.

[25] См.: Завадская Л.Н. Реализация судебных решений. - М., 1982. - С.69.

[26] См.: Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 7. - Ст. 878.

[27] См.: Советское административное право. Государственное управление и административное право. - М., 1978. - С. 31.

[28] См.: Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. - М., 1978. - С. 12.

[29] См.: Слесарева Е.С. Указ. раб. - С. 55.

[30] См.: Стуканов А.П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации. - СПб., 2000. - С. 38-43.

[31] См.: Слесарева Е.С. Указ. раб. - С. 121.

[32] См.: Керимов Д.А. О применении советских правовых норм // Советское государство и право. - 1954. - № 5. - С. 43; Лазарев В.В. Применение норм советского права. - Казань, 1972. - С.97. .

[33] См.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. - М., 1967. - С. 92-93.

[34] См.: Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. - М., 1970. - С.70; Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник Московского университета. - Серия 11 Право. - № 5. - 1998. - С. 3.

[35] См.: Целик А.М. Административно-правовые акты органов исполнительной власти РФ и их применение в деятельности ОВД: Дис. … канд. юрид. наук. - М., 1997. - С. 43.

[36] Козлов Ю.М. Правовые акты и методы управления экономикой // Управление и право. Вып. 3. - М., 1977.

[37] См.: Целик А.М. Указ. раб. - С. 49.

[38] См.: Слесарева Е.С. Указ. раб. - С. 50.

[39] См.: Целик А.М. Указ. раб. - С. 50.

[40] См.: Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. - М., 1959. - С. 131.; Манохин В.М. Советское административное право: Курс лекций. Вып.1. Часть общая. - Саратов. 1968. - С.162-165.

[41] См.: Дюрягин И.Я. Применение норм советского права. - Свердловск, 1973. -
С. 162-185.

[42] См.: Целик А.М. Указ. раб. - С. 59.

[43] См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. - М., 1996. - С.159.

[44]См.: Васильев Р.Ф. Акты управления (значение, проблемные исследования, понятие). - М., 1987. - С. 39.

[45] См.: Васильев Р.Ф. Об определении понятия актов управления через форму управленческой деятельности // Вестник Московского университета. Право. - 1996. -
№ 2. - С. 20-28.

[46] См.: Целик А.М. Указ. раб. - С. 62.

[47] См.: Положение о паспорте гражданина Российской Федерации: Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г.

[48] См.: Наставление по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации: Приложение к приказу № 297 от 20 апреля 1999 г. // Российская газета. - 1999. – 25 мая.

[49] См.: Правила сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений: Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от
15 декабря 1999 г. // СЗ РФ 1999. - № 52. - Ст. 6396.

[50] См.: Устав Патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности Российской Федерации: Утвержден приказом Министра внутренних дел Российской Федерации от 18 января 1993 г. № 17 .

[51] См.: Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 33. - Ст. 8895.

[52] См.: Приложение № 1 к Наставлению по работе дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД России. Типовой перечень жестов сотрудника дорожно-патрульной службы по регулированию дорожного движения и порядок их выполнения // Российская газета. - 1999. - 25 мая. 

Похожие статьи:

--Корневой раздел-- → Полномочия органов государственной власти в области внешнеторговой деятельности

Статьи → Особенности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их систематизация

--Корневой раздел-- → Общие положения закона

Статьи → Администратинво-правовые акты федеральных органов исполнительной власти и их реализация в деятельности органов внутренних дел

--Корневой раздел-- → Особые виды запретов и ограничений, услуги, интеллектуальная собственность