Международные аспекты противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации

Внимание к проблеме коррупции в системе государственной службы со стороны государственной власти и институтов гражданского общества обусловлено тем, что коррумпированность государственных служащих приобрела в современный период глобальный характер.
Как отметил генеральный прокурор Российской Федерации Ю. Чайка, «…мздоимство не является хронической болезнью в России, есть все объективные условия, чтобы эффективно с ним бороться» .
Членство Российской Федерации в ряде международных организаций возлагает на нее многие международно-правовые обязательства, в том числе и в сфере борьбы с коррупцией в системе государственной службы. Подтверждение этому - ратификация в 2006 г. Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции . В этой связи одним из приоритетных направлений в исследовании проблем борьбы с коррупцией в системе государственной службы Российской Федерации является изучение норм международного права, содержащих в себе административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции.
Необходимость использования международных средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы объясняется тем, что «эффективная борьба с коррупцией невозможна только в рамках национального законодательства, так как эти правонарушения носят межнациональный характер» .
В этой связи для реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации необходимо совершенствовать механизмы международного сотрудничества, целенаправленно применять международно-правовые документы, содержащие в себе предписания, направленные на борьбу с коррупцией.
«…Активизация взаимодействия международной и национальной правовых систем - одна из характерных черт современного мира» .
Согласно Конституции России, а также действующему законодательству международные договоры являются одним из важнейших средств развития международного сотрудничества, способствуют расширению международных связей с участием государственных и негосударственных организаций, в том числе с участием субъектов национального права. Кроме того, международные договоры (конвенции) играют первостепенную роль в сфере защиты прав человека, обеспечения правопорядка, а, следовательно, в борьбе с коррупцией в системе государственной службы.
Роль международно-правовых источников наиболее существенна в тех областях и сферах административно-правового регулирования, где в большей степени необходимо согласование национального и международного права . Итак, одним из приоритетных направлений, где необходимо объединение усилий международного и европейского сообщества, является борьба с коррупцией в системе государственной службы.
В этой сфере может осуществляться ряд правовых и организационных мероприятий:
- проведение научных исследований проблемы коррупции, осуществление взаимных консультаций по проблеме борьбы с коррупцией;
- составление банков данных о национальных законах, формах, методах, средствах предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы;
- оказание содействия в подборе и подготовке кадров, которые могли бы участвовать в мероприятиях по борьбе с коррупцией, а также разработке антикоррупционных стандартов поведения государственных служащих и проведении антикоррупционных экспертиз правовых норм и др.
В ряде международно-правовых актов Организации Объединенных Наций, Всемирного банка, Международного валютного фонда, Всемирной торговой организации, Европейского союза, Интерпола, Содружества Независимых Государств и других международных организаций отмечается, что коррупция представляет собой явление, которое в настоящее время выходит за пределы национальных границ и затрагивает все общества и экономические системы .
Важным аспектом на пути развития международно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы является признание того факта, что проблема коррупции касается незаконного отмывания денежных средств, а также финансирования терроризма. Международное сообщество с каждым годом все больше беспокоит проблема стремительного обогащения высокопоставленных должностных лиц и членов их семей, особенно должностных лиц, занимающих высокие посты, как в международных организациях, так и в соответствующих государствах.
Эти и иные обстоятельства говорят об объективной необходимости осуществления международного сотрудничества в сфере предупреждения и пресечения коррупции .
Несмотря на то, что международное сообщество стремится к созданию универсальных правовых и организационных механизмов предупреждения и пресечения коррупции, некоторые государства не имеют самых простых национальных правовых и организационных средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Данный факт способствует развитию коррупции не только в соответствующем государстве, но и в сопредельных государствах, а также международных организациях.
В настоящее время международное сообщество убеждено в актуальности проведения согласованной политики в сфере защиты общества от коррупции, развитии норм международного права в исследуемой сфере. Как уже отмечалось, международная озабоченность проблемой коррупции приводит к сотрудничеству государств в этой сфере. За последние десять лет состоялся ряд международных конгрессов, конференций и семинаров, посвященных данной проблеме. В настоящее время принят ряд международно-правовых документов, направленных на противодействие коррупции в сфере государственного управления, а также в системе государственной службы .
Нужно также отметить, что для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы необходима эффективная работа национальной судебной и правоохранительной систем. Указанное обстоятельство обусловлено тем, что акты коррупции совершаются на территории конкретного государства, и если государство не будет само заинтересовано в выявлении коррупции и коррупционеров, то никакие международные и европейские средства борьбы с данным явлением здесь не помогут. Коррупция способствует нарушению прав и законных интересов физических и юридических лиц, подрывает основы государственного строя, ведет к искажению правоприменения, а также наносит серьезный вред моральным основам общества .
По данным Всемирного банка объем взяток в доходах населения и компаний в 2005 г. снизился до 1,1% по сравнению с 2002 г. (1,4%).
Но валовой объем коррупционных доходов вырос примерно на 50%. Всемирный банк оценил эффективность борьбы с коррупцией в 2000-2005 годах в 26 постсоветских государствах и Турции и в целом отметил существенные улучшения. Однако, как отмечают эксперты Всемирного банка, Россия, Албания и Киргизия стали исключением из общей тенденции . «В России на оплату услуг чиновников коммерсанты затрачивают от 20 до 50% прибыли. Исследования Европейского банка реконструкции и развития показали: по мнению 45% опрошенных западных бизнесменов в Центральной и Восточной Европе дача взятки - обычная практика, при этом 80% из них сказали, что полученные за взятки услуги целиком окупили затраты» . По оценкам экспертов США объем международного взяточничества еще в 1998 г. составлял 30 млрд долларов . По утверждению специалистов международная коррупция наносит не только моральный, но и ощутимый экономический ущерб мировому сообществу, так как значительно увеличивает стоимость проектов. Способы получения взяток от иностранных компаний весьма разнообразны. Среди них часто выделяют протекционистские меры и завышенные комиссионные. Взятка становится формой сделки между иностранной компанией и государственными служащими. Коррупция государственных служащих отражается на жизненном уровне граждан принимающей стороны . Нормы международного права, направленные на борьбу с коррупцией, достаточно эффективно развиваются, однако говорить о том, что в настоящее время созданы все необходимые правовые и организационные механизмы борьбы с коррупцией на международном уровне пока рано. В частности, правовых оснований для судебного преследования компаний или отдельных лиц, занимающихся взяточничеством за пределами национальных границ, до недавнего времени не предусматривалось ни в одной стране. США первыми приняли Закон «О коррупционной деятельности за рубежом» (1977) , кроме того, США настаивали на принятии аналогичных законов и другими государствами.
Глобальность проблемы коррупции в системе государственной службы способствовала тому, что международное сообщество с середины XX в. начинает разрабатывать правовые нормы и организационные средства, направленные на предупреждение и пресечение коррупции в сфере публичного управления и государственной службы .
В подтверждение этому можно привести ряд международных документов по данной проблематике: Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (12 декабря 1996 г.), Декларация ООН «О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях» (16 декабря 1996 г.), Международная Конвенция ООН против коррупции (31 октября 2003 г.), Резолюция ООН «Коррупция среди чиновников» (24 марта 1990 г.), Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» (27 января 1999 г.), Конвенция Совета Европы «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» (4 ноября 1999 г.), Модельный закон «О борьбе с коррупцией» (постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 3 апреля 1999 г. № 13-4).
На борьбу с коррупцией в правоохранительных органах направлены предписания таких документов, как: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (17 декабря 1979 г.), Декларация о полиции (8 мая 1979 г.) и др. В этих актах осуждаются все виды коррупции, включая взяточничество, практикуемые транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами.
Несмотря на то, что Российская Федерация некоторые из вышеназванных документов ратифицировала, тем не менее, на практике многие из вышеназванных документов игнорируются в российском законодательстве. Особенно показательно данная тенденция проявилась в связи с исключением из УК РФ в 2003 г. такого вида наказания, как конфискация имущества за должностные преступления. Исключение из УК РФ конфискации как вида наказания нарушает целый ряд взятых Российской Федерации на себя обязательств, которые возникли в связи с подписанием ряда документов, касающихся борьбы с коррупцией в системе государственной службы (Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Международной Конвенции ООН против коррупции и др.).
Следует сказать, что в международно-правовых актах содержится широкое понимание понятия коррупции. Коррупция понимается как корыстное использование или злоупотребление служебным положением в личных или корпоративных интересах, таким образом, коррупция не сводится к взяточничеству. «Узкое определение коррупции, как правило, используется для целей конкретного международно-правового документа» . В справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией говорится, что «коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях» .
Изучение международных документов, посвященных проблеме борьбы с коррупцией, позволяет сказать, что в ряде из них содержится значительное количество норм административного права, которые регламентируют организационно-управленческие аспекты реализации этих соглашений. В частности, нормами административного права регламентируется деятельность компетентных органов, призванных вести борьбу с коррупцией, назначенных сторонами для выполнения соответствующего договора (конвенции), устанавливаются обязанности сторон по формированию смешанных управленческих структур, указываются формы и методы сотрудничества, в которых определяются необходимые виды управленческих действий, устанавливаются правила (или порядок) совершения некоторых действий по выполнению соглашения (договора, конвенции) и др.
Так, Конвенция ООН о противодействии коррупции (31 октября 2003 г.) определяет, что каждое государство - участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.
Согласно Конвенции ООН каждое государство - участник стремится, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, создавать, поддерживать и укреплять систему приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих, других неизбираемых публичных должностных лиц.
Данная система Конвенции ООН:
- основывается на таком объективном критерии, как безупречность работы;
- включает надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации таких кадров на таких должностях;
- способствует выплате надлежащего вознаграждения и установлению справедливых окладов с учетом уровня экономического развития государства-участника;
- способствует осуществлению образовательных и учебных программ, с тем, чтобы такие лица могли удовлетворять требованиям в отношении правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций, а также обеспечивает им специализированную и надлежащую подготовку, с целью углубить осознание ими рисков, которые сопряжены с коррупцией и связаны с выполнением должностных обязанностей. В сфере государственных закупок, управления публичными финансами, публичной отчетности государства, присоединившиеся к настоящей Конвенции, обязуются принимать такие гражданско-правовые и административные меры, какие могут потребоваться, в соответствии с основополагающими принципами внутреннего законодательства, с тем, чтобы обеспечить сохранность бухгалтерских книг, записей, финансовых ведомостей или другой документации, касающейся публичных расходов и доходов, и воспрепятствовать фальсификации такой документации; создавать упрощенные административные процедуры, а также публиковать информацию, которая может включать периодические отчеты об опасностях коррупции в публичной администрации. Конвенция определяет административно-правовые и организационные механизмы сотрудничества государств в сфере борьбы с коррупцией в системе государственной службы. В частности, в ней определяются механизм оказания содействия в расследовании и производстве по гражданско-правовым и административным вопросам, связанным с коррупцией, обмен информацией и координация административных и других мер, принимаемых с целью заблаговременного выявления преступлений коррупционного характера.
В последние годы заметно активизировалось международное сотрудничество МВД, направленное в том числе и на выявление и пресечение коррупционных преступлений. Взаимодействие с зарубежными коллегами осуществляется через представителей полицейских ведомств, аккредитованных при зарубежных посольствах в Москве, а также в рамках постоянно действующих рабочих групп с органами полиции Германии, США, Италии, Израиля, Турции и др. В ходе такого сотрудничества ФБР США проявили большой интерес к совместной работе по выявлению на территории США легализованных активов, принадлежащих некоторым российским гражданам, имевшим или имеющим отношение к государственной службе .
В 1989 г. под эгидой Организации Объединенных Наций прошел международный семинар по проблемам коррупции в сфере государственного управления, результаты которого послужили серьезной предпосылкой для рассмотрения этой проблемы на VIII конгрессе ООН.
Предопределяя проект резолюции этому конгрессу, Экономический и Социальный Совет высказал следующую рекомендацию: «Поскольку коррупция среди государственных должностных лиц может свести на нет потенциальную эффективность всех видов правительственных программ, затруднить развитие и создать угрозу для отдельных лиц и групп людей, в высшей степени важно, чтобы все государства:
1) рассмотрели адекватность своего законодательства, включая процессуальные нормы, чтобы реагировать на все виды коррупции и соответствующие санкции, которые обеспечат соответствующее содержание;
2) разработали административные механизмы и механизмы регулирования для предупреждения коррупции и злоупотребления властью, которые должны включать: разработку стратегий по борьбе с коррупцией в качестве особо приоритетных направлений планов экономического и социального развития, которые бы в свою очередь включали элементы по борьбе с коррупцией как неотъемлемую часть соответствующих программ; повышение общественной осведомленности о праве пользоваться государственными услугами и программами и обеспечение эффективных каналов для подачи жалоб; создание надлежащих внутренних процедур управления в правительственных учреждениях для борьбы с коррупцией; принятие мер в рамках правительственных учреждений для обеспечения отчетности, эффективных дисциплинарных мер и средств правовой защиты в отношении государственных служащих; при необходимости совершенствование банковских и финансовых правил и механизмов в целях предупреждения крупных переводов, полученных в результате коррупции. 3) установили процедуры выявления, расследования и осуждения коррумпированных должностных лиц;
4) разработали правовые положения для конфискации средств и имущества, приобретенных в результате коррупционной деятельности, и применяли экономические санкции к предприятиям, причастным к коррупции» .
Проблема борьбы с коррупцией специально обсуждалась и на VIII конгрессе Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 1990 г.). В резолюции, озаглавленной «Коррупция в сфере государственного управления», конгресс одобрил подготовленное Секретариатом ООН руководство «Практические меры борьбы с коррупцией» и призвал обеспечить его широкое распространение .
Особую заинтересованность в международной борьбе с коррупцией проявил Совет Европы, подтверждением чему является принятие в ноябре 1996 г. Программы действий по борьбе с коррупцией, а также резолюции о 20 руководящих принципах в борьбе с коррупцией (6 ноября 1997 г.), которые Комитет министров рекомендовал использовать всем государствам в целях содействия динамичному движению к эффективному предотвращению и борьбе с коррупцией.
В рамках вышеназванной программы Советом Европы были подготовлены: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Особое место в их подготовке было уделено формулировке понятия «коррупция», использованном в других документах, таких, как Конвенция Европейского союза о борьбе против коррупции должностных лиц Европейского сообщества и должностных лиц государств - членов Европейского союза от 26 мая 1997 г. и Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок от 17 декабря 1997 г.
В ходе подготовки вышеупомянутых конвенций выявилось, что на сегодняшний день в определении понятия коррупции нет полной ясности и правовой точности, в связи с чем было признано целесообразным рассматривать в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1998 г. понятие коррупции исходя из внутреннего законодательства государств- участников , а в Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г. дать определение только для целей настоящей Конвенции.
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию принята в Страсбурге 4 ноября 1998 г. и открыта для подписания 27 января 1999 г. По состоянию на апрель 2006 г. ее подписали более 30 государств. Российская Федерация подписала ее в день открытия Конвенции для подписания на основании распоряжения Президента России от 25 января 1999 г. В настоящее время конвенция Российской Федерацией ратифицирована .
По состоянию на апрель 2006 г. эта конвенция не ратифицирована 6 государствами-членами Евросоюза (Австрия, Германия, Греция, Испания, Италия, Франция) .
Данная Конвенция состоит из преамбулы и пяти глав: «Использование терминов», «Меры, которые должны быть приняты на национальном уровне», «Контроль за выполнением конвенции», «Международное сотрудничество государств-участников конвенции», «Заключительные положения» и обеспечивает на основе общих элементов различных правовых подходов криминализацию широкого круга деяний, включая: составы активной и пассивной коррупции, объективная сторона которых совершена должностными лицами государств, иностранных государств, международных и национальных институтов, членами парламентов ассамблей, судьями; составы активного и пассивного взяточничества в сфере частного предпринимательства; торговлю влиянием; отмывание доходов, полученных от совершения актов коррупции, а также коррупцию в сфере аудита. Кроме того, она содержит другие нормы материального и процессуального права, касающиеся компетенции специализированных служб, ответственности юридических лиц, сотрудничества между ведомствами государств, защиты свидетелей.
Конвенция «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» 1999 г. принята в Страсбурге 9 сентября 1999 г. и открыта для подписания 4 ноября 1999 г. Сторонами Конвенции могут быть как государства - члены Совета Европы, так и государства, не являющиеся его членами, но участвовавшие в ее разработке. Конвенция 1999 г. состоит из преамбулы и трех глав: «Меры, которые должны быть приняты на национальном уровне», «Международное сотрудничество и контроль за выполнением», «Заключительные положения». В ней сформулировано такое определение коррупции: «коррупция означает просьбу, предложение, дачу или получение, прямо или опосредованно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества, или перспектив таковых, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, обеспечивающее ненадлежащие преимущества или перспективы таковых». В Конвенции 1999 г. затронуты следующие вопросы:
- каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем законодательстве нормы, закрепляющие право лиц, понесших ущерб в результате коррупции, подать иск с целью получения полного возмещения ущерба;
- такое возмещение может охватить материальный ущерб, упущенную финансовую выгоду и нематериальный вред; - каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем законодательстве следующие условия, которые должны быть выполнены для того, чтобы ущерб подлежал возмещению: ответчик совершил или не предпринял разумные шаги для предотвращения акта коррупции; истец понес ущерб; существует причинно-следственная связь между актом коррупции и нанесенным ущербом;
- каждая Сторона определяет в своем внутреннем законодательстве надлежащие процедуры, позволяющие лицам, понесшим ущерб в результате акта коррупции, совершенного его публичными должностными лицами в ходе осуществления ими своих функций, требовать возмещения ущерба от государства или, в случае если Сторона не является государством - от соответствующих властей данной стороны; помимо этого государства должны в своем внутреннем законодательстве предусматривать, что объем возмещения ущерба уменьшается или в его возмещении может быть отказано, если истец по собственной вине способствовал причинению ущерба или его усугублению;
- каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем законодательстве, что любой контракт или положение контракта, предусматривающие совершение акта коррупции, являются недействительными и не имеющими юридической силы, а также надлежащую защиту от любой неоправданной меры служащих, которые имеют серьезные основания подозревать наличие коррупции и добросовестно сообщают о своем подозрении компетентным лицам и властям;
- каждая Сторона в рамках своего внутреннего законодательства должна предусматривать необходимые меры для того, чтобы ежегодные отчеты компаний составлялись правильно и давали правдивое и честное представление о финансовом положении, а также устанавливать эффективные процедуры для получения доказательств в гражданском судопроизводстве, вытекающие из акта коррупции.
Конвенция «О гражданской ответственности за коррупцию» обязывает государства предусмотреть охранительный механизм для государственных служащих. Так, ст. 9 Конвенции говорит о том, что каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем праве надлежащую защиту от любой неоправданной меры служащих, которые имеют серьезные основания подозревать наличие коррупции и добросовестно сообщают о своем подозрении компетентным лицам или властям. Данная мера, безусловно, может способствовать предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.
Конвенция «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» предусматривает сотрудничество государств по вопросам, связанным с гражданским судопроизводством по делам о коррупции: предоставление документов, получение доказательств за рубежом, разграничение юрисдикции, признание и исполнение иностранных судебных решений и судебных расходов в соответствии с положениями международных договоров о международном сотрудничестве в гражданско-правовой и коммерческой сферах, участниками которых они являются, а также в соответствии с их внутренним законодательством. Любое государство, которое подписало Конвенцию или присоединилось к ней, к моменту вступления ее в силу автоматически становится членом Группы государств против коррупции и осуществляет контроль за исполнением данной Конвенции, руководящих принципов борьбы с коррупцией и других соглашений или правовых документов, принятых Советом Европы в соответствии с Программой действий против коррупции .
Как уже отмечалось, Российская Федерация пока не подписала данную Конвенцию, но стоит отметить, что законодательные акты нашей страны затрагивают некоторые вопросы, урегулированные Конвенцией, но без специального указания на акты коррупции, например, ст. 168 ГК РФ «Недействительность сделки, не соответствующей закону или иным актам», ст. 169 ГК РФ «Недействительность сделки, совершенной с целью, противной основам правопорядка и нравственности», гл. 59 ГК РФ «Обязательства вследствие причинения вреда».
Для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы международные организации (ООН, Совет Европы и др.) в качестве дополнительного механизма должны контролировать соблюдение принятых государствами обязательств по борьбе с коррупцией, помогать государствам в разработке соответствующих правовых средств для выполнения взятых ими на себя обязательств. Кроме того, необходимо координировать проекты различных международных организаций с целью пресечения непроизвольного дублирования множества принятых конвенций и иных документов, направленных на предупреждение и пресечение коррупции. Дублирование нормативных документов ведет к ослаблению их регулирующего воздействия в сфере публичного управления. Юридические документы должны дополнять друг друга, а не конкурировать в области правовой взаимопомощи, борьбы с коррупцией, а также защиты финансовых интересов государств . Еще одним аспектом, на который обращают внимание европейские организации, заинтересованные в борьбе с коррупцией, является внедрение в практику государственного управления кодексов служебного (этического) поведения государственных служащих. Достаточно широкое распространение и принципиальные содержательные совпадения кодексов поведения государственных служащих многих государств вызвали объективную необходимость разработки модельных кодексов поведения государственных служащих . Модельный кодекс поведения государственных служащих призван служить стандартом при проведении реформы государственной службы в тех странах, где нормы этического поведения чиновников еще не закреплены в нормативных актах .
В этой связи следует обратить внимание на практику Совета Европы в данном направлении. Так, в мае 2000 г. Комитет министров Совета Европы принял рекомендацию № R (2000) 10, в которой предложил государственным органам стран - членов Совета Европы - разработать и внедрить в соответствии с национальным законодательством и принципами государственного управления кодексы поведения для государственных служащих. Образцом для этого должен послужить Модельный кодекс поведения государственных служащих .
Европейский модельный кодекс поведения государственных служащих был разработан междисциплинарной группой по борьбе с коррупцией и является составным элементом в механизме реализации Программы по противодействию коррупции. С самого начала Кодекс поведения государственных служащих касался исключительно государств Евросоюза . Позднее этот документ стал рекомендоваться всем государствам, в которых осуществляются административные реформы, а также реформы государственной службы. По своей структуре Модельный кодекс поведения государственных служащих содержит в себе нормативные предписания, регламентирующие порядок получения чиновником подарков, использование служебной информации, трудоустройство чиновников после увольнения с государственной службы. Следует отметить, что практически все рекомендации учтены в законодательстве о государственной гражданской службе Российской Федерации. В настоящее время остается лишь совершенствовать административно-правовой механизм их реализации.
Необходимо подчеркнуть, что значение Модельного кодекса поведения государственных служащих, разработанного экспертами Совета Европы, состоит в том, что данный документ определяет проблемные, с этической точки зрения, вопросы в сфере публичного управления и устанавливает общие требования в вопросе предупреждения и пресечения коррупции в сфере государственной службы .
Значение этических императивов в системе государственной службы достаточно велико. Как отмечал еще дореволюционный российский правовед Б. Чичерин, «власть держится не одними присвоенными ей правами, но и нравственным авторитетом. Поэтому служащие, в особенности облеченные властью, обязаны не унижать ее своим поведением, как в общественной, так и в частной жизни. Безнравственные и недостойные чести поступки не совместимы со служебным положением. С целью устранения всяких нареканий и соблазнов служащим воспрещаются иногда и посторонние занятия, как-то ремесла, торговля и т.п.» . В начале XX в. А.И. Елистратов также указывал на обязанность чиновников поддерживать достоинство власти в своей частной жизни . «Факты, свидетельствующие о неэтичном поведении служащего, использующего власть в личных корыстных интересах, могут вызвать у граждан отрицательные мысли и чувства о государственном учреждении, аппарате в целом, породить сомнения в правильности порядка подбора кадров, искренности государственных служащих» .
В этой связи вполне целесообразно объединение имеющихся нормативных предписаний, закрепляющих этические стандарты поведения государственных и муниципальных служащих в едином «Кодексе служебного поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации». Необходимость принятия такого законодательного акта уже давно назрела, поскольку, как отмечает А. Кузьмичев, «право по настоящему сильно тогда, когда его нормы содержат в себе мораль, моральные ценности» . Для обеспечения исполнения данного закона необходимо предусмотреть меры дисциплинарной и административной ответственности.
Эффективное предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы невозможны без совершенствования административно-правовых механизмов выявления доходов, полученных в результате отмывания денежных средств. Из этого логически вытекает необходимость ратификации Конвенции Совета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и финансирования терроризма». Присоединение Российской Федерации к данной Конвенции позволит вернуть в российское законодательство такой вид наказания, как конфискация за преступления, связанные с легализацией теневых доходов, в частности, полученных государственными служащими. Совершенствование законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, по мнению Росфинмониторинга, обусловлено тем, что «все банки, которые участвуют в отмывании денег, так или иначе связаны с коррупцией» .
Несмотря на унификацию административно-правовых средств, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы, в международных и европейских документах содержатся предписания, ориентирующие государства на необходимость закрепления антикоррупционных стандартов в своем собственном законодательстве, которое регламентирует государственно-служебные отношения.

Международные аспекты противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации

Похожие статьи: